Vybrané problémy vízové procedury v ČR

1) Úvod

Příspěvek je věnován charakteristice vybraných problémů české vízové praxe tak, jak je v posledních několika letech vnímá veřejný ochránce práv. Tato instituce totiž do určité míry supluje neexistenci efektivního opravného prostředku (kontrolního mechanizmu) v rámci vízového řízení a každoročně prošetřuje desítky stížností cizinců proti neudělení víza k pobytu do i nad 90 dnů.

V současnosti představuje jedinou výjimku mechanizmus nového posouzení důvodů neudělení víza k pobytu do 90 dnů u rodinného příslušníka občana EU (jde o jakési specifické odvolací správní řízení), který provádí Ministerstvo zahraničních věcí.[1] U dlouhodobých víz (víza k pobytu nad 90 dnů) lze využít pouze obecný stížnostní mechanizmus.[2] Cizincům však není existence této možnosti příliš známa, resp. o ní nejsou při zamítnutí žádosti o vízum informováni, v praxi je tak tento prostředek využíván minimálně.

Svoji negativní roli sehrává i skutečnost, že rozhodnutí o neudělení víza (opět s výjimkou rodinného příslušníka občana EU) jsou vyloučena ze soudního přezkumu. Odmítnutý žadatel o vízum tak nemá možnost se proti rozhodnutí o neudělení víza bránit žalobou k soudu. 

Ještě předtím, než přejdu k jednotlivým aspektům této složité a proměnlivé oblasti práva, pro nezasvěcené jen několik poznámek k rozlišování na víza k pobytu do 90 dnů (krátkodobá víza) a víza k pobytu nad 90 dnů (dlouhodobá víza). Pokud jde o víza k pobytu do 90 dnů, rozhodují o nich jednotlivé zastupitelské úřady.  Mezi cizinci žádajícími o krátkodobé vízum představují specifickou skupinu rodinní příslušníci občanů EU (v podrobnostech viz níže). Naopak, udělování víza k pobytu nad 90 dnů mají ve své pravomoci jednotlivé inspektoráty cizinecké policie (dále jen ICP), zastupitelské úřady pak dávají k žádosti svoje doporučující/nedoporučující stanovisko. Tento druh víza je určen primárně pro cizince z třetích zemí.

O dlouhodobých pobytech, s výjimkou dlouhodobého pobytu za účelem ochrany a za účelem zaměstnání na území ve zvláštních případech (zelené karty),[3] rozhodují rovněž inspektoráty cizinecké policie. Představují buď další stádium pobytu cizince s vízem k pobytu nad 90 dnů na území ČR[4] nebo je v některých případech možné o tento druh pobytu požádat ihned bez nutnosti předchozího pobytu na území ČR na dlouhodobé vízum (v těchto případech[5] jde většinou o důsledek implementace evropských směrnic[6]).

Na rozdíl od vízových procesů jsou řízení o dlouhodobých pobytech vedena v režimu části druhé a třetí správního řádu, tzn. jako klasická formální správní řízení s plnoprávným procesním postavením žadatele o tento druh pobytu, s možností odvolání k nadřízenému správnímu orgánu. S výjimkou zelených karet je neudělení dlouhodobého pobytu i soudně přezkoumatelné v rámci správního soudnictví.

2) Aplikace správního řádu na vízová řízení

Pro vízové procesy bylo přelomovým datem 1.1.2006, kdy nabyl účinnosti nový správní řád.[7] Do té doby pro ně totiž platila pouze speciální právní úprava v zákoně o pobytu cizinců (která zdaleka nevyčerpávala všechny aspekty řízení o udělení víza), aniž by se podpůrně (subsidiárně) uplatnil v oblastech neupravených cizineckým zákonem tehdejší správní řád (zákon č. 71/1967 Sb.). Jinými slovy, před 1.1.2006 byla na řízení o udělení víza vyloučena aplikace tehdejšího správního řádu (celého zákona) jako celku.[8] Jestliže tak některý procesní aspekt nebyl upraven speciální úpravou v zákoně o pobytu cizinců, nebylo možné si vypomoci právní úpravou dané oblasti ve správním řádu. Tyto „mezery v zákoně“ pak byly upraveny pouze metodickými pokyny (nikoli tedy zákonem), což právní jistotě žadatele o vízum nepřidalo.                                                                    

 Po 1.1.2006 se však v souladu s ustanovením § 177 odst. 2,[9] resp. § 158 odst. 1 správního řádu aplikuje na všechna řízení vyjmenovaná v § 168 zákona o pobytu cizinců,[10] tedy i na řízení o udělení víza, část čtvrtá správního řádu (v zákoně je tato část nazvána „Vyjádření, osvědčení a sdělení“). Zařazením do části čtvrté správního řádu není řízení o udělení víza považováno za „formální správní řízení“ ve smyslu § 9 správního řádu, dle něhož: „Správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá.“

Správní řád tak není vyloučen na řízení o udělení víza jako celek, což je nesprávný a zjednodušující názor, který se občas objevuje. V řízení o udělení víza nelze pouze bezprostředně postupovat dle části druhé a třetí správního řádu. 

Zařazením do části čtvrté správního řádu je řízení o udělení víza považováno za úkony, které „nezasahují přímo do ničích práv, resp. se jejich prostřednictvím nezakládají, nemění ani neruší práva nebo povinnosti jmenovitě určených osob a ani se jimi neprohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má, anebo nemá…“[11] Použitá logika je nesprávná a neudržitelná (ukážeme si to následně zejména na příkladu rodinných příslušníků občanů EU), udělení víza představuje, materiálně pojímáno, konstitutivní správní rozhodnutí (správní akt), kterým se zakládá právo[12] cizince na vstup a pobyt (a následné vycestování) na území ČR.[13]

V souvislosti s použitím části čtvrté správního řádu na vízové procesy hraje klíčovou roli ustanovení § 154 správního řádu, podle kterého se postupuje i v řízení o udělení víza.  Dle tohoto ustanovení: „Jestliže správní orgán vydává vyjádření, osvědčení, provádí ověření nebo činí sdělení, která se týkají dotčených osob, postupuje podle ustanovení této části, podle ustanovení části první, obdobně podle těchto ustanovení části druhé: § 10 až § 16, § 19 až § 26, § 29 až § 31, § 33 až § 35, § 37, § 40, § 62, § 63, a obdobně podle těchto ustanovení části třetí: § 134, § 137 a § 142 odst. 1 a 2; přiměřeně použije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná.“ [14]  Dle tohoto ustanovení se postupuje i v řízení o udělení víza. Tam, kde je v textu zmíněno „obdobně“, nevzniká v praxi problém. Ta výslovně zmíněná ustanovení části druhé a třetí správního řádu se totiž aplikují i na vízové procesy v plném rozsahu.

Kamenem úrazu je poslední věta § 154 odst. 1 správního řádu: „přiměřeně použije i další ustanovení tohoto zákona, pokud jsou přitom potřebná.“ Všechna další ustanovení části druhé správního řádu (a je jich většina), která nejsou výslovně v § 154 odst. 1 vypočtena, se tak na řízení o udělení víza aplikují pouze přiměřeně[15] a za podmínky potřebnosti. V praxi tak vznikají mezi zainteresovanými subjekty interpretační spory o tom, která z těchto ustanovení jsou potřebná i na vízová řízení a kde jsou meze přiměřenosti při jejich užití. Zároveň zde není arbitra v podobě soudu, který by autoritativně rozhodl, co právem je a co nikoli. Tento stav má za následek značné oslabení právní jistoty účastníků řízení o udělení víza.

Pokud výše uvedené shrnu, tak pro vízová řízení platí primárně speciální právní úprava v zákoně o pobytu cizinců. V aspektech, které tímto zákonem nejsou řešeny, platí v plném rozsahu ta ustanovení správního řádu (části druhé, resp. třetí), která jsou výslovně uvedena v ustanovení § 154 odst. 1 tohoto zákona. Všechna další ustanovení správního řádu (často se značnými výkladovými obtížemi) se použijí přiměřeně a pokud je toho potřeba.     

Do 5.4.2010 bylo možné výše uvedené vztáhnout i na řízení o udělení víza k pobytu do 90 dnů. Od tohoto data pak začalo platit nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (dále jen „Vízový kodex“), které dále harmonizuje společnou vízovou politiku schengenských států. Obsahuje komplexní pravidla pro vydávání jednotných krátkodobých víz (tzv. schengenských víz). Bližší pokyny k praktickému uplatňování vízového kodexu obsahuje Příručka pro zpracování žádostí o víza a provádění změn v příslušných vízech[16] (dále jen „Příručka“). Vízový kodex má jako pramen unijního práva obecnou působnost a je závazný v celém rozsahu a ve všech členských státech.[17]

K 5.4.2010 tak ustanovení zákona o pobytu cizinců, resp. správního řádu, která by byla v rozporu s Vízovým kodexem, již nelze aplikovat.[18] Např. k zamítnutí žádosti o udělení víza k pobytu do 90 dnů tak již nelze beze zbytku uplatnit všechny důvody obsažené v § 56 odst. 1, resp. 2 zákona o pobytu cizinců, nově lze žádost zamítnout pouze na základě důvodů vypočtených v čl. 32 Vízového kodexu. Obdobně např. již nelze vycházet z ustanovení § 27 zákona o pobytu cizinců, které upravuje náležitosti k žádosti o udělení víza k pobytu do 90 dnů, ale je nezbytné se řídit Vízovým kodexem.                

Je však zapotřebí si zodpovědět otázku, zda ve vztahu k řízení o udělení víza k pobytu do 90 dnů Vízový kodex řeší beze zbytku všechny procesně-právní aspekty řízení. Na jediném příkladu pohovoru s žadatelem o vízum (a jeho záznamu) si ukážeme, že tomu tak není. Nebude tomu tak ani po probíhající novelizaci zákona o pobytu cizinců, která provádí i formální změny v zákoně o pobytu cizinců reagující na bezprostřední aplikací Vízového kodexu. I nadále se tak po 5.4.2010 subsidiárně na procesní aspekty řízení o udělení víza k pobytu do 90 dnů neošetřené Vízovým kodexem uplatní speciální úprava v zákoně o pobytu cizinců a následně případně i část čtvrtá správního řádu.

3) Pohovor s žadatelem o vízum, jeho záznam a případná autorizace[19]

Úskalí aplikace části čtvrté správního řádu na řízení o udělení víza je možné demonstrovat na příkladu pohovoru s žadatelem o vízum. Zároveň jde o oblast, kde se dlouhodobě stanoviska veřejného ochránce práv a Ministerstva zahraničních věcí, resp. zastupitelských úřadů rozchází. Nicméně vývoj se pozvolna posouvá ke standardu, který by si ochránce představoval.                      

Odkaz na pohovor se žadatelem o vízum se v současnosti objevuje pouze na dvou místech zákona o pobytu cizinců. Dle ustanovení § 57 odst. 3 je zastupitelský úřad oprávněn provést pohovor se žadatelem o vízum. Dle ustanovení § 56 odst. 1 písm. a) téhož zákona je jedním z důvodů pro neudělení víza, jestliže se „cizinec na požádání policie nebo zastupitelského úřadu nedostaví k pohovoru nebo nepředloží ve stanovené lhůtě doklady za účelem ověření údajů uvedených v žádosti o vízum nebo jestliže se i přes provedení pohovoru nebo vyhodnocení předložených dokladů nepodaří tyto údaje ověřit.“ Žádné další požadavky ve vztahu k provedení pohovoru se žadatelem v zákoně o pobytu cizinců nenajdeme.

Pokud jde o samotný pohovor, tak ustanovení § 49 (Ústní jednání),[20] resp. § 18 (Protokol)[21] správního řádu, patří k těm ustanovením, která se v souladu s dříve zmíněným ustanovením § 154 odst. 1 správního řádu na vízový proces použijí pouze přiměřeně a pokud je toho potřeba.  Informace získané při pohovoru s žadatelem o vízum mají přitom pro samotné rozhodnutí o udělení/neudělení víza značný, ne-li přímo zásadní význam. Z tohoto důvodu má ochránce za to, že promítnutí ustanovení § 49 a § 18 do řízení o udělení víza - i když v přiměřené podobě – je potřebné a vysoce žádoucí. Povinnost pořizovat o průběhu pohovoru písemný záznam lze dovodit rovněž z ustanovení § 15 odst. 1 správního řádu (zásada písemnosti správního řízení).[22]

Bez znalosti podrobných informací obsažených v záznamu o pohovoru nemá ICP možnost udělat si o žadateli a jeho úmyslech komplexní a důkladnou představu nezbytnou k náležitému a zodpovědnému rozhodování o každé žádosti o vízum. Bez existence záznamů o pohovoru nelze ani zpětně přezkoumat dodržení zásady ochrany legitimního očekávání, resp. oprávněné důvěry v postupy orgánů veřejné správy.

Pohovor s žadatelem o vízum, jeho záznam a případná autorizace - praxe

Pokud jde o praxi provádění pohovorů při podání žádosti o vízum, je zapotřebí rozlišit řízení o udělení víza k pobytu nad 90 a do 90 dnů, a v posledně uvedeném případě ještě navíc s odlišením specifické kategorie žadatelů, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů EU (ČR).

U víza k pobytu nad 90 dnů (jak bylo již výše zmíněno v tomto případě o udělení/neudělení víza rozhoduje příslušný inspektorát cizinecké policie na základě stanoviska zastupitelského úřadu) došlo na konci roku 2007 k určitému pozitivnímu posunu.

Na základě předchozího jednání s Ředitelstvím služby cizinecké policie (dále jen ŘCSP) vypracoval konzulární odbor MZV dne 12.7.2007 sdělení,[23] ve kterém jsou podrobně stanoveny jak požadavky na obsah stanoviska zastupitelského úřadu k žádosti o vízum, tak na strukturu pohovoru pro jednotlivé účely žádosti. Dle tohoto sdělení je tak „pro využitelnost nedoporučujícího stanoviska v řízení … nezbytně nutné, aby ZÚ (zastupitelský úřad – pozn ed.) sdělil oddělení cizinecké policie konkrétní poznatky, na základě kterých bylo stanovisko zpracováno. V případě pohovoru je třeba přiložit záznam z provedeného pohovoru, ze kterého vyplývají skutečnosti svědčící o existenci zákonných důvodů pro zamítnutí žádosti o vízum. Pokud je zpracováno stanovisko bez provedeného pohovoru, je třeba konkretizovat skutečnosti, ze kterých ZÚ vycházel a které mohou tvořit zákonný důvod pro zamítnutí žádosti.“

Zároveň však platí, že dle ustanovení § 57 odst. 4 zákona o pobytu cizinců[24] se „stanovisko zastupitelského úřadu nebo policie k žádosti o udělení víza se žadateli o vízum ani jeho zástupci nezpřístupňuje.“ V praxi[25] je toto ustanovení aplikováno tak, že žadateli o vízum je sdělen obsah stanoviska zastupitelského úřadu k žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů, není mu však předkládáno k nahlédnutí a není umožněno pořizování jeho kopie.

S ohledem na znění výše uvedeného sdělení konzulárního odboru MZV („přiložit záznam“) má ochránce za to, že záznam z provedeného pohovoru a stanovisko zastupitelského úřadu představují dva rozdílné dokumenty. Praxe zastupitelských úřadů je však taková, že v řadě případů není záznam o pohovoru zastupitelským úřadem vůbec pořizován.[26] Cizinecká policie ho tedy nemá při svém rozhodování k dispozici. Skutečnosti zjištěné během pohovoru se pak objevují až ve stanovisku zastupitelského úřadu, s kterým se ovšem žadatel o vízum nemá možnost seznámit.

V květnu 2010 ministr zahraničních věcí ochránce informoval v tom smyslu, že záznamem je skutečně myšleno pouze shrnutí pohovoru a jeho využití v rámci stanoviska. V případech, kdy je se žadatelem pohovor prováděn,.zastupitelské úřady nemají povinnost vyhotovit záznam. Zároveň však některé zastupitelské úřady samostatný záznam z pohovoru vyhotovují (což je i zkušenost, kterou má ze svých šetření ochránce) a jako samostatný dokument jej přikládají do spisu vedenému k žádosti o udělení víza.

K pozitivnímu posunu došlo u doporučujících stanovisek k udělení víza, která až do jara 2010 nebyla zastupitelskými úřady uplatňována (inspektoráty cizinecké policie je tak neměly při svém rozhodování k dispozici). Nově je interním předpisem stanovena zastupitelským úřadům povinnost uplatňovat stanovisko i v případech kladného doporučení k udělení víza.                         

Pohovor s žadatelem o vízum, jeho záznam a případná autorizace – další možný vývoj

K dalšímu pozitivnímu vývoji by pak mělo dojít v souvislosti s probíhající novelizací zákona o pobytu cizinců. Dle navrhovaného znění § 57 odstavec 2 (bod 122): „Zastupitelský úřad je oprávněn provést pohovor se žadatelem o dlouhodobé vízum; jde-li o žadatele o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání, zastupitelský úřad provede pohovor vždy, a to zejména s cílem zjistit bližší skutečnosti týkající se uváděného účelu pobytu na území. O provedeném pohovoru zastupitelský úřad sepíše záznam.“ Dle důvodové zprávy by „záznam o pohovoru … měl mít náležitosti odpovídající § 137 odst. 3 správního řádu, který stanoví náležitosti záznamu o podání vysvětlení.“

Dle ochránce je však použití výrazu „záznam“ problematické. Tento pojem se objevuje se na několika místech správního řádu v různých a odlišných souvislostech (§§ 15, 17, 18, 38, 53, 65, 67, 72, 137, 151, 175). Chybí ovšem zákonné definování požadavků na tento záznam - v jakém jazyce bude vyhotoven, rozsah, požadavky na obsah, datování, podpis žadatele apod.

Ochránce proto navrhoval nahradit výraz „záznam“ slovem „protokol“ s přímým odkazem na § 18 správního řádu, kde je jeho podoba definována. Pohovor s žadatelem není dle jeho názoru ničím jiným než ústním jednáním (§ 49 správního řádu). Druhou variantu představuje doplnění navrženého ustanovení o bližší specifikaci na formální náležitosti záznamu, které musí obsahově odpovídat nárokům na protokol.[27] Obdobné výhrady vyjádřila dne 12.4.2010 rovněž Komise pro veřejné právo I (komise pro správní právo č. 1) Legislativní rady vlády.[28] Ve stejném duchu se následně vyjádřila ve svém stanovisku i samotná Legislativní rada vlády.[29] Navrhuje nahradit v § 57 odst. 2 větu druhou následujícím textem: „O provedeném pohovoru zastupitelský úřad sepíše záznam, který obsahuje zejména údaje umožňující identifikaci žadatele, vylíčení průběhu pohovoru, datum, jméno a příjmení nebo služební číslo a podpis osoby provádějící pohovor.“.

Pokud by byla navrhovaná právní úprava ve znění navrženém Legislativní radou vlády schválena, šlo by o významný pozitivní posun oproti stávajícímu stavu. Institut záznamu z provedeného pohovoru by se jako samostatná písemnost („sepíše“) dostal přímo do zákona. Zároveň by právní úprava definovala minimální formální požadavky na tento záznam.

Již by tak zbývala poslední „třešnička na dortu“, resp. poslední krok k ochráncem dlouhodobě požadovanému standardu procesního postavení žadatele o udělení víza a tou je autorizace (podpis) záznamu z provedeného pohovoru žadatelem. Tímto úkonem by totiž žadatel o vízum projevil souhlas s obsahem pohovoru a zároveň jím stvrdil jeho autenticitu. Bez tohoto úkonu neexistuje mechanizmus, který by umožnil následnou kontrolu objektivnosti, autentičnosti záznamu ve vztahu ke skutečnému obsahu pohovoru. Pohovor se přitom zásadně promítá do formulace stanoviska zastupitelského úřadu k udělení víza a následně do samotného udělení/neudělení víza cizineckou policií. Zde vidí ochránce nejslabší článek systému, který může vést ke zpochybnění obsahu pohovoru ze strany žadatele o vízum, aniž by však existoval ze strany správního úřadu průkazný nástroj k vyvrácení takového tvrzení.

Pohovor s žadatelem o vízum, jeho záznam a případná autorizace – krátkodobá víza

Popsaný vývoj na legislativní úrovni nelze vztáhnout na řízení o udělení víza k pobytu do 90 dnů. Vízový kodex se sice dvakrát o pohovoru zmiňuje, aniž by ovšem rozváděl jakékoli bližší podrobnosti ve vztahu k jeho případnému zachycení. Dle čl. 21 (Ověření podmínek vstupu a posouzení rizik), bod 8: „Při posuzování žádosti mohou konzuláty v odůvodněných případech předvolat žadatele k pohovoru a požadovat dodatečné doklady.“ Dle čl. 40 bod 4: „Aniž je dotčeno právo pozvat žadatele k osobnímu pohovoru, jak je stanoveno v čl. 21 odst. 8, nesmí vést volba formy organizace k tomu, aby byl žadatel povinen se osobně dostavit kvůli podání žádosti na více než jedno místo.“  Žádné bližší podrobnosti neobsahuje ani Příručka.

Ochránci není z jeho praxe známo, že by tento aspekt byl ošetřen na úrovni metodického vedení MZV. V praxi je v některých případech pořizován záznam z pohovoru pouze u rodinných příslušníků občanů EU (ČR), ani v těchto případech však není žadatelem o vízum podepisován. Vízový kodex tak blíže neupravuje jeden ze stěžejních momentů vízového procesu, kterým je pohovor se žadatelem o vízum.

Markantní je to zejména ve vztahu k rodinným příslušníkům občanů EU. Není podrobněji ošetřeno, jak by měl tento pohovor probíhat a zejména jakou formu (náležitosti apod.) by měl mít jeho záznam. Přitom pokud chce zastupitelský úřad zamítnout žádost o vízum rodinného příslušníka občana EU např. protože se domnívá, že jde o účelový (fingovaný) sňatek, tedy zneužití práva na volný pohyb osob, hraje pohovor (a jeho záznam) stěžejní roli. Dle mého názoru by ve vztahu k rodinným příslušníkům občana EU (ČR) měly být na formální náležitosti záznamu z pohovoru kladeny minimálně stejné požadavky, jako ty s nimiž přichází výše zmíněná novela zákona o pobytu cizinců u dlouhodobých víz.          

Nadále tak musí být na „bílá místa“, neupravená Vízovým kodexem, subsidiárně aplikována případná speciální úprava v zákoně o pobytu cizinců. Pokud by ani tato danou oblast neupravovala, pak se použije část čtvrtá správního řádu. Rozostřenost právní úpravy je v tomto ohledu zvláště nežádoucí zejména ve vztahu k rodinným příslušníkům občanů EU (viz níže).

4) Soudní přezkum neudělení dlouhodobého víza

Dle ustanovení § 171 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců jsou z přezkoumání soudem vyloučena „rozhodnutí o neudělení víza.“ Jak dále uvidíme, nevztahuje se toto ustanovení na rodinné příslušníky občanů EU, resp. ČR. V rámci připomínkového řízení k novele zákona o pobytu cizinců se ochránce pokusil prosadit změnu tohoto ustanovení, neboť dle jeho názoru by mělo neudělení dlouhodobého víza podléhat soudnímu přezkumu.

Na podporu svých argumentů připomněl ochránce rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10.9.2009.[30]  Dle něj srovnání s právní úpravou v dalších členských státech EU (mimo jiné např. s Německem nebo Rakouskem) dokazuje, že „praxe v okolních státech hovoří spíše ve prospěch soudního přezkumu … a že s ohledem na budoucí vývoj zejména komunitární právní úpravy nevylučuje, že pro futuro bude na místě se předmětnou soudní výlukou (tj. vyloučením z možnosti přezkoumání soudem – pozn. autora) (a zejména jejími dopady) zabývat a hledat nová řešení.“[31]

Závěry Nejvyššího správního soudu potvrzuje i studie Evropského parlamentu z února 2008, která se týká srovnání migrační legislativy 27 členských států EU.[32]

Ve většině členských států EU, jejichž imigrační systém je založen na vydávání dlouhodobých víz,[33] je zakotven soudní přezkum rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vízum. Většinou je tento soudní přezkum vykonáván běžnými správními soudy. Několik států požaduje odvolání k nadřízenému správnímu orgánu před tím, než je možné se obrátit na soud (např. Francie). V jiných státech je využití (předchozího) správního přezkumu fakultativní a v několika málo případech se s odvolacím správním řízením vůbec nepočítá (např. v Litvě).[34]

Přestože se požadavek na soudní přezkum v novele nepodařilo prosadit, rozšiřuje projednávaná novela zákona o pobytu cizinců institut nového posouzení důvodů neudělení víza (specifické odvolací řízení) i na víza dlouhodobá (nad 90 dnů), což jde nad rámec závazků vyplývajících pro ČR ze současného unijního práva. Žadatel o dlouhodobé vízum, jehož žádost bude příslušným inspektorátem cizinecké policie zamítnuta, by tak měl mít možnost obrátit se se žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza na ŘSCP.

Pro úplnost dodávám, že v souladu s čl. 32 odst. 3 Vízového kodexu[35] bude s účinností od 5.4.2011 rozšířen institut nového posouzení důvodů neudělení víza na všechna řízení o udělení víza k pobytu do 90 dnů (doposud tomu tak je pouze u rodinných příslušníků občanů EU).

5) Víza k pobytu do 90 dnů u rodinných příslušníků občanů EU (ČR)

Jde o specifickou skupinu žadatelů o vízum, která těží z práva na volný pohyb osob v rámci EU. Toto právo je jedním ze základů EU. V souladu s tím musí být ustanovení, která tuto svobodu přiznávají, vykládána extenzivně, přičemž výjimky z této zásady je třeba vykládat restriktivně. Svoboda pohybu rodinných příslušníků občanů EU může být omezena pouze z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví.[36]

Významným a nikoli automatickým pozitivem vnitrostátní právní úpravy je skutečnost, že ustanovením § 15a odst. 5 zákona o pobytu cizinců dorovnala (pro účely zákona o pobytu cizinců) postavení rodinného příslušníka občana ČR naroveň s rodinným příslušníkem občana EU.[37] Důvodová zpráva k novele č. 161/2006 Sb. k tehdejšímu zavedení § 15 odst. 4 písm. a b)[38] uvádí: „V písmenu b) se výslovně stanoví, že i občan České republiky je občanem Evropské unie a tudíž, že ustanovení vztahující se na cizince ze třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, se vztahují i na cizince ze třetí země, který je rodinným příslušníkem občana České republiky.“ Úmyslem zákonodárce, který byl explicitně vyjádřen do textu zákona, tak bylo rozšířit, vztáhnout právní úpravu postavení rodinného příslušníka občana EU i na občana ČR. Šlo o svobodné a záměrné rozhodnutí zákonodárce, které nebylo diktováno požadavky unijního práva ani jinými mezinárodněprávními závazky. Naproti tomu k dorovnání (ve vztahu k rodinným příslušníkům občanů EU) nedošlo v některých dalších aspektech života rodinných příslušníků občanů ČR (např. v přístupu do systému veřejného zdravotního pojištění po dobu přechodného pobytu).

Zároveň však procesně není odlišeno postavení cizince z třetí země žádajícího o krátkodobé vízum a rodinného příslušníka občana EU (ČR). Před nabytím účinnosti Vízového kodexu bylo obojí řízení vedeno dle části čtvrté správního řádu. To platí i po 5.4.2010 ovšem s tou výjimkou, že část čtvrtá se použije pouze v těch aspektech, které nejsou pokryty Vízovým kodexem, popř. speciální úpravou v zákoně o pobytu cizinců. Navíc, čl. 1 odst. 2 písm. a) Vízového kodexu říká: „2. Ustanovení tohoto nařízení se použijí na každého státního příslušníka třetí země, který musí mít při překračování vnějších hranic členského státu vízum podle nařízení Rady (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum …aniž jsou dotčena a) práva volného pohybu, kterých požívají státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů Unie,“ V řízení o udělení víza k pobytu do 90 dnů tak musí být rodinnému příslušníkovi občana EU (ČR) garantována všechna jeho práva (a to nejen procesní) dle směrnice 2004/38/ES.

S ohledem na závěry Soudního dvora EU ve věci Metock C-127/08[39] musí být směrnice 2004/38/ES aplikována na situaci rodinných příslušníků občanů EU pobývajících na území ČR, kteří ze třetí země žádají Českou republiku o udělení víza k pobytu do 90 dnů, aby tak mohli následovat občana EU. S ohledem na vnitrostátní dorovnání (§ 15a odst. 5 zákona o pobytu cizinců) pak musí ze stejných záruk jako rodinní příslušníci občanů EU těžit i rodinní příslušníci občanů ČR. U této kategorie žadatelů tak dochází k prolomení „nenárokovosti“ udělení víza. Takoví rodinní příslušníci mají nejen právo vstoupit na území členského státu, ale také právo na obdržení vstupního víza.[40] To je odlišuje od jiných státních příslušníků třetích zemí, kteří takové právo nemají.[41]

V rámci probíhající novelizace zákona o pobytu cizinců se ochránce pokusil prosadit podřazení řízení o udělení víza k pobytu do 90 dnů rodinnému příslušníkovi občana EU pod část druhou a třetí správního řádu (včetně požadavku na náležitosti rozhodnutí dle § 68 správního řádu), kam materiálně nepochybně patří. Ochránce však nebyl ve své snaze úspěšný.

Víza k pobytu do 90 dnů u rodinných příslušníků občanů EU (ČR) – problém odůvodnění a soudního přezkumu   

Na rozdíl od ostatních žadatelů o vízum musí být rodinnému příslušníkovi občana EU (ČR) „vždy sděleno jakékoliv opatření přijaté z důvodů týkajících se veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, jak vyžaduje článek 30. Takováto rozhodnutí musí být plně odůvodněná a musí v nich být uvedeny všechny zvláštní faktické a právní důvody, ze kterých vychází, aby dotyčná osoba mohla učinit účinné kroky na zajištění své obrany[42] a vnitrostátní soudy mohly přezkoumat případ v souladu s právem na účinnou právní ochranu, která je obecnou zásadou práva Společenství, jež je stanovena v článku 47 Listiny EU. V této souvislosti je možné používat k oznámení rozhodnutí formuláře, ale tyto musí vždy umožňovat plné uvedení důvodů, na základě kterých bylo rozhodnutí přijato (pouhé uvedení jedné nebo několika možností zaškrtnutím políčka není přípustné).“[43] Stávající informování rodinných příslušníků občanů EU (ČR) o důvodech neudělení víza uvedeným požadavkům velmi často neodpovídá,[44] neboť se děje způsobem, který je z pohledu směrnice nepřijatelný („pouhé uvedení jedné nebo několika možností zaškrtnutím políčka není přípustné“).

Dalším problémem je nefunkční soudní přezkum neudělení krátkodobého víza rodinnému příslušníkovi občana EU (ČR).[45] Požadavek na zajištění soudního přezkumu neudělení víza k pobytu do 90 dnů rodinnému příslušníku občana EU vyplývá z ustanovení čl. 31 odst. 1 směrnice 2004/38/ES, dle níž „dotyčné osoby mají v hostitelském členském státě přístup k soudním, a případně správním opravným řízením za účelem přezkumu rozhodnutí přijatých vůči nim z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.“[46] V současnosti právo na soudní přezkum garantuje i čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie (Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces).[47]

Nevyužívání soudního přezkumu je způsobeno nešťastnou formulací ustanovení § 171 odst. 2 zákona o pobytu cizinců,[48] kdy zároveň není (alespoň na první pohled) zcela zřejmé, zda lze žalobu k soudu ve lhůtě 30 dnů podat ihned po zamítnutí žádosti o vízum nebo až po vyčerpání institutu nového posouzení důvodů neudělení víza.[49] Svoji roli sehrává i skutečnost, že odmítnutý žadatel o vízum dnes (červenec 2010) není informován o možnosti nechat neudělení víza přezkoumat soudem (je informován pouze o možnosti obrátit se na MZV se žádostí o nové posouzení důvodů neudělení víza), což není v souladu s požadavky čl. 30 odst. 3 směrnice 2004/38/ES.

Nápravu tohoto deficitu by měla přinést novela zákona o pobytu cizinců, která zakotvuje povinnost zastupitelského úřadu informovat rodinného příslušníka o právu na soudní přezkum přímo do textu zákona.[50]

6) Závěr

Při vzájemném srovnání ochráncem šetřených vízových kauz lze mít v řadě případů pochybnosti o naplňování dodržování zásady zákonnosti, resp. právnosti výkonu veřejné správy či zásady ochrany legitimního očekávání, resp. oprávněné důvěry v postupy orgánů veřejné správy. [51] Tento stav je o to závažnější, že cizinci s dlouhodobým vízem (popř. jejich rodinní příslušníci) mohou následně čerpat z práv garantovaných jednotlivými unijními směrnicemi (zejména se jedná o směrnice 2003/86/ES, o právu na sloučení rodiny a směrnici  2003/109/ES, o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty).

Domnívám se, že u dlouhodobých víz by bylo namístě v souladu s většinovým stavem v okolních státech EU zavést soudní přezkum, který vidím jako jediný efektivní prostředek k nutnému procesnímu posílení žadatele o udělení dlouhodobého víza. Soudní přezkum by nepochybně přispěl ke kultivaci vízového procesu a posílil stávající procesní postavení žadatele o udělení víza. Bez efektivní „hrozby“ soudního přezkumu je žadatel o vízum bezmocný vůči případným nezákonnostem správního orgánu při udělování víza, zejména při aplikaci důvodů pro zamítnutí žádosti dle § 56 zákona o pobytu cizinců.

Nicméně věřme, že svoji pozitivní roli sehraje novelou navrhované rozšíření institutu nového posouzení důvodů neudělení víza na všechna krátkodobá (v tomto případě jde o závazný požadavek Vízového kodexu) i dlouhodobá víza.

Článek vznikl v rámci projektu "Migrační politika v krizi" Multikulturního centra Praha za podpory nadace Open Society Fund Praha a projektu „Visawatch“ za podpory CEE Trust.